导读：习近平总书记在全国经济工作会议上深刻分析了我国经济运行中的“三大失衡”现象，即实体经济结构性供需失衡，金融和实体经济失衡，房地产和实体经济失衡。实体经济结构性供需失衡，就是供给体系未能跟上人口结构和消费转型升级的变化，结果一方面过剩，一方面不足。我国人口老龄化迅速发展，养老服务业作为新兴战略性产业，具有十分广阔的发展空间，尽管起步晚、规模小，同样存在资源闲置与“一床难求”并存的尴尬处境。要破解供需失衡矛盾，根本出路在于推进结构性供给侧改革，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性，不断满足人民群众多层次、多元化养老服务需求。
深化放管服改革，优化发展环境
养老服务业供需失衡的主要原因，在于供给侧存在大量体制机制障碍，束缚了供给侧活力，让供给难以对需求变化作出反应。主要体现在：1.串联审批，互为前提，互相掣肘，效率低下。养老服务市场准入涉及规划、土地、建设、消防、环评、食品卫生、医疗、医保等，主要手续齐备后，再由民政部门发放养老许可证。办理消防又需要完备的规划、土地、建设手续，非营利机构要先取得养老许可才能注册登记，取得合法身份。2.消防验收备案门槛过高，有些标准明显脱离实际。如老年人建筑不应超过2层，养老服务设施面积超过500平米必须有自动灭火装置，等等。照此目前大部分养老服务设施都无法通过消防验收。3.医养结合养老服务机构“医”的标准不合理。医养结合的“医”不同于一般意义上的医，其主要服务内容为基础性、辅助性、康复性的老年人健康管理、医疗护理和初级诊疗。养老机构老人真有了突发、新发、重大疾病，必须到医院诊治。目前对此并无明确分别，养老医疗机构审批仍执行医疗机构设置的通用标准。4.医保定点资格取得困难。虽有公办民办一视同仁的原则规定，但由于医保基金紧张，民办机构事实上很难取得医保定点资格。5.公办与民办养老机构存在不公平竞争。提供社会化服务的公办养老机构多数属于事业单位或准事业单位性质，经营中未进行全成本核算，收费价格偏低，对民办养老机构构成不平等竞争。一些地方在落实政府扶持政策特别是财政资金补助时，重公办轻民办。
李克强总理指出：“服务业现在供给明显不足，像健康、养老、健身等，主要原因是市场准入把得太死。”推动养老服务业供给侧改革的根本途径在于深化政府行政管理“放管服改革”，全面放开养老服务市场，打破市场准入障碍，引导社会资本参与，完善需求决定市场、市场决定价格的资源配置引导机制。1.抓紧研究修改消防有关标准规范中不符合发展实际的条款，制定既保证安全又符合实际、适度超前的养老机构消防安全标准，服务和引领养老行业安全管理，对无法整改、确实达不到新安全标准的，由政府责令关停。2.完善医疗机构管理办法，加快制定医养老结合养老服务机构设置标准，明确服务内容和与服务内容相匹配的医疗条件标准。3.将养老服务机构行政审批由串联改为并联，相关部门各负其责，不得互置前提，进入政务服务大厅，推行首问负责、一门受理、限时办结。4.积极推进公办养老机构改革，可以公建民营、合作经营，也可以改为养老服务公司，实行全成本核算、市场化收费，对公办民办医疗服务、养老服务机构一视同仁、同等待遇。
盘活存量资源，增加有效供给
养老服务业供给侧改革的核心在于优化资源配置，以市场需求为导向，一方面做优增量，引导新增供给资源与市场需求对接，另一方面盘活存量，通过深化改革促进存量资源转型升级和有效利用。从资源闲置情况看，以山东省为例，到2016年底，全省拥有各类养老床位67万张，其中公办养老机构21.9万张，利用率50.2%；民办养老机构23.3万张，利用率48.9%；城市社区日间照料中心8.4万张，利用率12.8%；农村幸福院17.5万张，利用率20.3%。
资源闲置的主要原因是：服务能力差，只能为活力老人提供一般性生活照料，为失能失智和高龄老人提供康复护理的能力欠缺；公办养老机构封闭运行，大多只收政府供养的特困对象；城市日间照料中心绝大多数由社区居委会管理，既无人力精力，更无专业技能，沦为社区活动场所，未真正发挥养老功能；农村幸福院缺少运转经费，老年人入住意愿和支付能力弱，没有专业机构愿意托管。另外，还有大量隐性闲置资源。这些主要是政府、集体、社会闲置房产资源，数量庞大，只要调整和引导得当，完全可以转化为有效的养老服务供给。
盘活养老服务存量资源可从以下方面着手：1.完善落实扶持养老服务业发展的各项政策措施，包括土地规划、市场准入、财政补贴、融资贷款、税费减免等，引导各类闲置资源向养老服务领域转型发展。2.开展政府闲置房产资源普查，对适合办养老的，结合事业单位改革和国有资产管理体制改革，或者通过公开招标移交养老服务企业运营，或者成立国有或混合制养老服务公司，将这些闲置资源与现有公办养老机构打捆，资产清产核资后移交养老服务公司运营。3.推进公办养老机构改革，或者依托大型公办养老机构成立国有或混合制养老服务公司，改事业单位管理体制为企业管理体制，或者对公办养老机构实施公建民营，协议委托有资质的养老服务企业管理运营，也可以合作经营。对需要政府供养的特困对象可由改制后的公办养老机构负责供养，也可以政府购买服务形式协议委托具备资质的民办养老机构供养，政府由服务供给方转变为服务购买方和监管方。4.对城市日间照料中心等社区养老服务设施，原则上都要无偿委托具备资质的专业服务机构托管运营，走专业化、市场化路子。鼓励大中型养老机构集中托管、连锁经营，将养老机构的专业服务资源引入社区和家庭，促进机构、社区、居家养老服务融合式一体化发展。支持有条件的物业公司为居民提供社区居家养老服务。5.以提升失能老年人康复护理能力为核心，推进乡镇敬老院公建民营改革，对需要政府供养的失能失智高龄特困老年人，经过能力评估由政府供养，其他活力特困老年人原则上居家分散供养，改革后乡镇敬老院空余床位向社会开放，转型为农村区域性养老服务中心，鼓励其连锁托管农村幸福院，促进专业化服务与农村互助养老相结合。
强化引导监管，提高服务质量
养老服务业供给侧改革的最终目的在于提高质量、满足需求，使服务供给适应和满足市场需求变化，这既是产业发展的规律，更是保障改善民生的要求。目前我国养老服务业还处于初级阶段。突出特点是：发展潜力巨大，但现实消费和有效供给不足；传统、低端、粗放的无效供给居多，新型、中高端、专业化的有效供给欠缺，与互联网融合不够；社会资本参与不足，受虚拟经济和房地产虚拟化影响，部分社会投资存在投机性和急功近利现象；扶持政策密集出台，但能量释放有滞后效应；标准规范建设应用缺失，行业组织发育不良，政府监管不到位。
养老服务业投资规模大，运营成本高，营利能力差，回收周期长，需要政府、社会、家庭各方面给予关注支持。要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，多措并举，强化引导监管，促进养老服务业健康发展和养老服务质量明显改善。1.以服务需求为核心，倒逼养老服务业供给侧改革，做优增量，盘活存量，满足全体老年人多层次、多元化服务需求。2.建立覆盖全面、要求明确、便于实施和评估的养老服务标准体系，用标准规范服务行为，建立养老服务机构等级评估标准和管理制度，促进养老服务企业提档升级。3.加强养老服务品牌建设，培育和引进优秀养老服务品牌。4.加强养老服务人才队伍建设，建设专业化研究人才、管理人才和职业化服务队伍，建立与薪酬待遇挂钩的护理人员晋升通道，提高养老服务的专业化、精细化水平。5.推进“互联网＋养老”建设应用，线上线下相结合，促进养老服务供给便捷化。6.加强政府监管，通过建立实施养老服务市场准入退出制度、第三方评估制度、依法依规查处不法服务行为，从严惩处欺老、虐老行为，促进养老服务市场优胜劣汰。（作者系山东省民政厅副巡视员张孟强）
