农村社会的养老问题既是现实问题，也是文化问题，同时还是政策问题。从现实问题出发，农村养老除去面临的土地困境、资金困境和基础薄弱的困境等共性问题外，还有诸如失独老人、失地老人和失能老人的特殊性问题。从文化问题出发，农村养老处于传统与现代的文化矛盾之中。从政策问题出发，农村养老处于政策的彷徨争论阶段。由此可见，完善农民养老福利供给十分迫切。

党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活也即生活质量及社会质量的全面提高，社会福利水平提升是评价标准之一。农民养老福利是指政府或者企业、社区等主体为农村老年居民提供的无差别养老补贴、保障或服务，其基本特点是普惠性、无偿性、公平性等。

一.完善覆盖全体老年人的养老服务体系

农村地区由于长期受城乡二元化发展体制的影响，社会保障体制发展滞后，使得农村老年人在丧失劳动能力之后缺乏经济保障和服务保障，养老问题突出。因此，针对农民特殊需求的养老服务人员专业化程度、资金供给方式、基础设施建设情况、管理制度、老年食堂差别化服务方式、志愿服务方式、助餐服务信息、医护服务实体供给、资源利用效率、经营质量、管理监督机制、受养居民满意度等，是当代农民养老福利供给的核心要素，从“补缺”到“普惠”、从“生存”到“发展”、从“身份”到“需要”、从“收入”到“服务”、从“机构”到“家庭”、从“一般”到“特殊”等方面的转变是实现农民养老福利可及化的重要路径。
按照上述要求，农村养老供给必须强化四个方面的建设，即居家养老服务照料中心照料服务、老年食堂助餐服务、医养结合服务和政府购买服务。农村社区居家养老服务照料中心的运营可以采取村社自行运营和引入第三方运营两种模式。村社自行运营的，由村社自行组织、安排人员照管照料中心，为农村老人提供日常照料服务。引入第三方运营的，由村社与入选推荐目录的为老服务社会组织签订协议，委托经营，为农村老人提供健康管理、康复保健、老年餐饮、文化娱乐等服务。助餐服务主要依托老年食堂（含社区助餐服务点、社会餐饮企业）提供餐饮服务，村依据实际情况自行选择助餐点。医养结合服务为农村老人提供便利的就医服务，采用基层医疗卫生机构与农村居家养老服务照料中心签约合作的方式进行，力图“小病上社区，大病上医院”，以缓解老年农民看病难、就医难的问题。政府购买服务是农村老人享受养老服务的核心来源，由政府出资，针对符合条件的老人，向第三方服务机构购买居家养老服务。“三级管理、四级运营”是解决当前农村养老福利供给问题的主要服务管理体制。“三级管理”即由县（区）民政部门、镇街、村构成的三类管理主体，“四级运营”即由县（区）民政局、镇街居家养老服务中心、村居家养老服务站、居家养老服务实体构成的四类具体运营主体。具体运作上，符合条件的老人或家属向户籍所在地村居家养老服务站提出申请，村进行居家养老服务需求评估，镇街居家养老服务中心对评估结论进行审查并上报，区民政局审核完毕批准政府购买服务，各居家养老服务站（服务实体）要与老人签订服务协议并提供相应服务。

二.提升养老服务标准

公私合作既是农民养老福利供给的方向，也是农民养老福利供给的机制。综观国内养老福利研究，仅从公私合作方面存在的问题看，可以分为以下两个角度：一是制度层面，认为政策法律不健全和政策难落地；二是实践层面，认为资金渠道单一、部门间沟通不畅、私人部门参与度不高、监管职能落实不到位、专业化程度不高、服务整体水平低等。客观地说，这些研究已经揭示了公私合作的方方面面。然而，着眼于老年农民美好生活实现的需求目标，普遍忽视了农民主体养老福利诉求的深度考量。当前的成果并没有将农民养老福利的可及性问题作为重要议题进行研究，没有深入考察老年农民的养老福利诉求，更没有对农民最为关注的核心养老福利落地问题进行细致界分，在一定程度上弱化了理论研究对政府决策的使用价值。
所谓“没有规矩不成方圆”，只有从管理规范上入手，建立完善的规则网，才能完成农民养老福利的具体落实。虽然国家和地方政府近几年颁布了系列规范标准，但大多从部门利益出发，缺乏从农民养老福利供给落地出发、有利于整合公私合作资源的系统性制度体系。作为公私合作的重要载体，公建民营类型的养老机构成为农民养老福利供给的重要方式。全国各地在养老机构培育过程中，着力吸引、支持、引导公建民营类型的养老机构在本地落地发展，一方面减轻了养老机构硬件设施经费上的不足和负担，带动了社会上更多的公益组织和团体加入到养老服务行业中；另一方面增强了养老机构的市场竞争力，将市场竞争与政府合作有机地结合起来，促使社会上的养老资源集中整合，发挥出更大的作用。但初步调研发现，绩效考核体系缺乏实用性、适用性和合理性。为此，绩效考核办法必须以360度考核为总体考核框架，涉及四类主体考评，分别是主管部门考评、自我考评、同行考评以及老人或家属考评。要建立资质管理制度、人员管理制度、档案管理制度、服务管理制度、资金管理制度、安全管理制度等，为农民养老福利可及性的有序运营保驾护航。

三.丰富养老服务支持系统

一个可信的事实是，当前仅凭家庭内部的互助共济已经无法为老人提供稳定有效的养老资源。由此，家庭的养老责任也随之被分散成了一种社会责任，需要强有力的社会支持系统，主要包括政府、市场、社会组织以及社会成员四类主体。
政府在农村居家养老服务提供过程中扮演的应该是政策制定者、服务购买者和质量监督者的角色，而不是具体操作过程中的服务生产者和投递者。发展农村居家养老服务，政府需要明确自己的职责，清晰划分自己的权责边界，建立信息公开机制，这是保证政府制定的惠老政策顺利传达给有需求的老人的前提。同时要做好质量的监督者，通过市场配置和优胜劣汰的自然法则，维持充分的竞争氛围，才能将更加优质的养老服务、更加丰富的养老资源、更加高效的管理方式投递到每个老人身上。社会组织应以独立、自主、平等的身份参与到社会养老事业中，增强自身的造血能力，打造良好的服务品牌，提升组织的社会名誉和地位，充分发挥出社会组织的示范引领作用，而不是作为政府行政机构的附属品，变成一种上下级关系，抑制其发展的活力和创造力。当然家庭成员也要积极履行养老责任，为老人提供必要的基本生活资料，辅助老人完成日常生活活动，给予老人精神和心理上的关怀，增强老人作为家庭成员的认同感和价值感。除此之外，村、社区要积极鼓励人们参与社会志愿服务组织，弘扬邻里互助精神，利用临时性、定期性和辅助性的志愿服务为家庭照顾者提供一定的服务支援，减轻家庭成员经济和心理上的双重压力，有利于舒缓家庭矛盾，扶持家庭养老功能正常发挥。

结语

当前，促进农村养老服务事业的发展是解决我国人口老龄化问题的关键途径之一，为此必须从多个角度、多种方式出发，切实解决好农村老年人的养老难题。以人为本的服务理念、以提升服务质量的优化行动和以多元主体参与的责任共担是农村养老服务未来发展的主要趋势。在一定意义上说，农民养老福利问题是中国小康社会目标实现的关键所在，也是推进中国社会现代化进程和提高人民生活幸福感的最主要问题之一。

原创：朱振伟

参考文献：网络资料