迈入新时代的中国养老事业一定会有更大发展
——在第四届全国社会保障学术大会上的发言
全国人大内务司法委员会副主任委员、云南原省委书记
秦光荣
（2018年2月25日）
尊敬的各位领导、各位专家学者：
大家上午好！
很感谢中国社会保障学会会长郑功成先生邀我来参加这次学术大会。中国社会保障学会是一个具有影响力的社会团体，规格高、发展快，成果卓著，特别是在养老、医疗、贫困与救助、福利与慈善等领域提出了许多重要观点和思想，为我国社会保障发展提供了很好的智力支持。保障学会所涉及的一些领域也是我这几年在全国人大内司委工作期间重点关注和参与推动的工作。近些年来，我曾在全国10多个省（区）市作过养老调研、养老执法检查，还就养老问题多次向国家领导人汇报过，提出了一些工作建议，为推动养老服务发展做了一些具体工作。本次会议围绕“新时代社会保障改革再出发”这个主题进行讨论，体现了鲜明的时代感，具有十分重要的意义。社会保障涉及的内容多，这里，我就养老问题谈一些看法，求教于各位专家学者。
一、迈入新时代的中国养老事业进入了新的发展阶段
党的十八大以来，我国应对人口老龄化工作进入新的发展阶段。从近几年中央一些大的举措来看，意味着迈入新时代的中国已把积极应对人口老龄化、推进养老事业发展提到了一个新高度，体现在几个方面：
第一，中央对老龄工作给予了前所未有的重视。党的十八大以来，中央对老龄工作越来越重视，党的十九大已将老龄工作的重要性提上了一个新的战略层面，积极应对人口老龄化已成为我国的一项新国策。特别是习近平总书记始终高度重视人口老龄化问题，作出了一系列重要讲话和重要批示指示。据公开的报道统计，十八大以来，习总书记对加强老龄工作的指示批示和重要讲话达6次之多，是我国进入老龄化社会以来，党的总书记第一次对应对人口老龄化、发展养老事业作出的全面系统阐述，为有效应对人口老龄化指明了方向。总书记这些重要系列讲话和指示批示精神，特别是在中央政治局第三十二次集体学习时的重要讲话，蕴含了积极应对人口老龄化、推进养老事业发展的新思想新理念新举措：
一是创新了老龄工作理念，要求推动老龄工作向主动应对转变，向统筹协调转变，向加强人们全生命周期养老准备转变，向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。
二是从战略高度来审视和定位老龄工作，把加快发展老龄事业上升为国家战略来布局推进，对积极应对老龄化工作发出了动员令，开展积极应对人口老龄化行动。
三是全面统筹部署老龄工作，从思想到制度、从事业到产业、从保障到服务、从法规到政策的全方位、多层次、宽领域进行了安排，极大地拓展了政策制度顶层设计的领域，极大地拓展了养老服务业和老龄产业发展链条，极大地拓展了老龄工作战略举措。
四是加强了对老龄工作制度建设和组织保障，提出了“四项制度”，即要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度，提出了“四大政策”，即制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、为老服务人才激励政策，具有很强的针对性，更加全面完整，精准管用。同时，要求建立“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”机制，突出了党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，使老龄工作上升为党的重要工作，这既是老龄工作思想理论上的一次质的飞跃，也是老龄工作实践上的一大突破。习近平总书记重要系列讲话和批示指示精神，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代我们进一步做好老龄工作的总纲领总遵循总指导。中央前所未有的重视为我们推进老龄工作创造了良好条件。
第二，国家加快了应对人口老龄化的顶层设计步伐。有效应对我国人口老龄化、大力发展养老事业，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。党的十八大以来，党中央、国务院对老龄工作加强了顶层设计，作出一系列战略部署，我国养老领域的一些重大改革相继“破冰”，多项基本养老改革措施正日趋完善。党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”；党的十八届三中全会对“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”作出部署；党的十八届五中全会又对“积极开展应对人口老龄化行动”作出部署；国民经济和社会发展“十三五”规划纲要设立了“积极应对人口老龄化”专章，对“开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系”进行了系统安排。
这些，都说明国家对老龄工作的顶层设计步伐在加快。从法规措施的来看，近些年来，全国人大新修订实施了《老年人权益保障法》，国务院颁布的涉老法规、规章和规范性文件超过百余件，仅养老服务一项，国家层面就出台了50多个政策文件。同时，加强了老年民生保障网建设，不断健全以基本养老保险、基本医疗保险、社会救助和社会福利制度为主体的老年民生保障制度体系，企业退休人员基本养老金实现连续增长，包括老年人在内的95 % 以上城乡居民享有基本医疗保险。另外，医养结合工作已正式启动，一些扶持政策正在酝酿出台。
第三，全社会对养老事业进行了广泛的关注和深入参与。养老不仅是家庭问题，也是社会问题。社会越发展，养老问题的社会属性越明显。从我国来看，人口老龄化加深加快这一进程必将贯穿整个21世纪，也将是我国人口发展的长期主题。人口老龄化进程的加深和加快，这不仅直接对养老事业带来巨大的压力，也直接影响到社会经济长期稳定发展。
近些年来，养老问题持续升温，社会各界对养老保障问题的关注度越来越高，热议的话题越来越多。比如，人口老龄化进程加快加剧了人们对于未来养老问题的担忧；随着城镇化的快速发展和家庭日益小型化，人们对正在发生的养老方式和理念发生变化的广泛关注；养老保障制度的广泛覆盖社会各界的参与意识，养老服务中面临的许多问题等都是大家关注的焦点。总体来看，全社会包括公众、决策者、企业和媒体对来势汹汹的人口老龄化态势及如何有效破解养老等诸多热点问题正给予广泛和持续的关注，社会各界正积极参与到养老服务中来。
第四，全国各地正积极应对人口老龄化破解养老难题创造新经验。解决人口老龄化进程带来的严峻挑战，需要各个部门、各个地区协同合作，全方位超前应对。现在许多地方政府将推进老龄事业改革发展纳入社会经济发展全局，积极决策部署，对加快发展老龄事业、积极应对人口老龄化也做出了具体安排，不断创造了取得一些好的经验。
一些地方在养老、医疗等方面涉老政策密集出台，在切实保障老年人合法权益方面取得了明显的进展；基本养老、医疗保障覆盖面不断扩大，保障水平逐年提高，符合低保条件的老年人实现了“应保尽保” ，绝大部分省份建立了高龄津贴制度，建立了经济困难老年人养老服务补贴制度，多个省份建立了失能老年人护理补贴政策；社会支持体系建设快速推进，养老服务的供给水平明显提升；老年人居住环境得到明显改善，社会参与条件不断优化；老年文化、体育、教育事业快速发展，基层老年群众组织建设成绩斐然。总之，许多地方政府正奋发有为、积极进取，创新新经验，极大促进了老龄事业发展，有效增进了广大老年人福祉。我们相信，迈向新时代，中国养老事业一定会有新的更大发展。
二、我国人口老龄化面临十分严峻的形势，对我国经济社会发展会产生重大的影响
我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，中国积极应对人口老龄化任务最重。近几年以来，我参加了好几次关于老年法的调研和检查，从调研中感到我国应对人口老龄化方面还存在一些突出问题，有六个方面的情况值得重视：
一是规模大。当前，我国老年人口规模已超过 2亿，而且正以每年近1000万左右的速度增长，预计到2053年将会达到峰值，有接近 5亿老年人。从较长一个时期来看，我国始终是世界上老年人口规模最大的国家。
二是未富先老。与人口大国中国相比，发达国家经过了物质财富的充分积累和经济的高速发展，是“先富后老”或者“富老同步”，而我国进入人口老龄化社会时生产力还不发达，人均GDP还不到 800美元，给政府财力、社会负担和家庭能力带来很大困难。
三是老而不健康。长期以来，由于缺乏对健康保障的战略性投资，老年期的健康促进和健康干预水平不高，健康老龄化相关行动滞后，因病死去的老年人比例过大。
四是农村养老任务繁重。我国的农村公共服务水平还不高，加上随着城镇化加快及大量农村年轻人口外出务工，农村老年人家庭空巢化加剧，农村养老问题比城市更加突出。
五是家庭结构小型化加大了家庭养老压力。我国实行了较长时间的计划生育政策，对控制人口增长起了重大的作用，但也导致家庭规模小型化，对传统的家庭养老带来极大冲击，家庭养老压力加大。
六是社会化服务对居家养老的功能支撑滞后。现在意义上的居家养老应该是传统的家庭养老加上方便的社区服务来组成。但由于许多地方的社区服务发展缓慢，与现代生活相联系的新的养老模式的构建迫在眉睫。从以上这些问题看，积极应对人口老龄化还任重道远。
鉴于我国人口老龄化的主要特征和重大影响，这几年来，我们在调研中很多群众反映说：中国人口老龄化来势这么猛对改革发展稳定的影响这么大没想到；中国人口老龄化对国家社会家庭带来的压力这么大没想到；中国人口老龄化需要加强社会服务的差距这么大没想到。在这几年的调研中也深切感到：中国的老龄人口迫切需要得到关爱；广大为老服务志愿者的积极性迫切需要得到鼓励；社会养老服务力量迫切需要得到支持。
人口老龄化是经济社会发展的必然趋势，对于我国这样的发展中国家来说，既要正视人口老龄化的严峻形势，又要看到应对人口老龄化所具备的经济优势和后发优势，特别是独特的文化传统优势和强大的体制优势，充分汲取发达国家应对人口老龄化的经验和教训，以科学务实的态度对待人口老龄化所带来的各种问题，按照习近平总书记在重要指示中提出的“及早应对，科学应对、综合应对”方针，用好“十三五”这个战略机遇窗口期，尊重客观规律，统筹运用多种手段，扎实做好应对人口老龄化的各项准备，全面提高应对人口老龄化的国家能力，加快化解人口老龄化带来的被动局面。
三、呼应人民群众对养老事业的重大关切和期盼，突出抓好一些重点工作
总体上，就是要更好地发挥政府的主导作用和市场在资源配置中的决定作用，建议突出解决好以下四大重点问题：
一是突出强化居家养老基础地位。重点要解决社区服务功能问题。家庭是社会的细胞，居家养老在我国养老体系中占有非常重要的地位。中央提出居家为基础、社区为依托、机构为补充，这实际上是两种养老模式：居家养老和机构养老。居家为基础、社区为依托，讲的都是居家养老，就是说“传统的家庭养老+完备的社区服务=居家养老”。居家养老和家庭养老有联系，也有区别。我们在调研时看到，有些地方居家养老的老年人占97%，有些地方甚至占到99% ，到养老机构的老年人只占1-3% 。居家养老在我国养老体系中占有十分重要、非常突出的地位。
居家养老的发展需要加强配套政策法规建设，如北京市出台了《居家养老服务条例》，取得了一些非常好的经验。北京市大兴区等地把闲置的办公用房改建成了养老服务中心，提供助餐、日托和医疗服务，村里6 5岁以上的老年人，白天都可以到这里活动，还能为行动不便的老人提供上门服务。如果一个村建一个这样的养老服务中心，就能解决整个村养老服务中存在的问题。政府在其中的作用主要是提供了场所，每个月给予一定的运营补贴。宁夏从2015年开始，在国家支持下，拿出10个亿建社区养老服务中心，社区也利用政府提供的房屋建设社区服务中心，采用公建民营的模式，由专业社会组织负责日常运营。如果一个城市社区设立这样一个服务机构，老年人日常生活基本问题都能得到解决。社区养老服务机构的职能有四种：掌握社区老年人的信息、组织日间照料活动、联系服务单位送服务上门、协调志愿助老工作。建立社区养老服务中心，这对做好居家养老非常现实，非常需要，也非常有生命力，它强化了社区服务，居家养老也有了坚实的支撑，养老工作才能算正落到实处。
二是调动社会力量参与养老。重点是解决准入政策和体系规范问题。当前，社会力量参与养老服务的积极性空前高涨，各地都涌现出了好的典型和经验做法，但还存在渠道不通畅、政策难落实、待遇不公平、服务不规范等问题，如土地政策问题往往难以解决。养老服务是微利行业， 民间资本、社会力量参与养老服务，大多是出于爱心和慈善，确实需要政策支持，帮助其实现保本或者微利运营。如果保本或微利的养老机构也看为营利性机构，那就不能享受划拨土地的优惠。在土地政策上，各地也有一些好的经验，如针对养老机构，如果是用于养老的目的，可以考虑采取划拨形式，如果不用于养老，就按照招拍挂的要求，重新确定土地价值。总之，应该把土地政策作为发展养老服务的瓶颈问题加以解决，这对调动社会力量的积极性有十分重要的意义。同时，要加强规范。目前，全国各地社会力量开展的养老服务五花八门，也急需制定配套法规政策，特别是标准化服务。国外一些养老机构建立标准化服务体系，为全国提供养老服务标准示范；我国北京市东城区等地也做了一些标准规范。这些经验和做法都值得借鉴推广。
三是积极推进医养结合发展。重点是解决如何结合的体制机制问题。目前，我国约有4000多万失能、半失能老人，医养需求大，医养结合是一篇大文章。医养如何才能结合，关键是政策要有突破，比如：医生如何上门看病？医院如何办养老机构？养老机构如何办医院？如何在医养结合机构中实现医保一卡通？等等这些需要政策突破和规范。因此，医养结合还需要破题，还需要探索，还需要完善配套政策法规。比如，要考虑长期护理保险问题，加快建立长期护理保险制度，这对保障失能、半失能老人长期护理需求，减轻国家、社会、家庭和老年人个人负担具有重要作用。这方面我国才刚刚起步，北京市海淀区、山东省青岛市、吉林省长春市、江苏省南通市等地都进行了一些探索。
此外，还要考虑对贫困老年人发放养老补贴问题。目前，我国各级各部门对老年人的关心都有照顾性的政策，如果政府把这些碎片化的政策整合起来，制定一个统一的标准，对真正贫困的老年人每月发放一定的养老补助，就会收到更好的社会效果。
四是加强养老人力资源保障和人才队伍建设。重点是解决人才培养、职业规范和人员待遇问题。从调研情况来看，我国养老服务人才队伍的规模和质量还远不能适应养老事业的发展：养老服务队伍总量缺口较大，远远不能适应社会需要；养老服务人员素质和服务水平亟待提高，尚未形成职业化的专业队伍，缺乏组织化管理和标准化服务模式；养老服务人员工资待遇低，养老护理人员普遍劳动时间长、强度大、报酬低，长期处于超负荷运转，晋升空间小，缺乏职业认同感，流动性大，招人留人十分困难，队伍不稳定。需要采取积极措施，加大教育培训力度，多渠道培养养老服务专业人才，鼓励人才流向养老服务行业。另外，政府应制定政策，对养老护理岗位进行补贴，提高护工的工资收入；开展养老服务职业技术竞赛，对护工进行表彰，全面提升养老服务行业的社会地位。
人人都会老，家家都有老。应对人口老龄化、做好养老服务工作任重道远。希望全社会都来关心养老事业，各行业来支持养老事业，在国家重视发展养老事业的同时，也希望企业家与民间资本来支持养老事业，共同参与、兴办老年人的事情，把亿万老年人的养老问题解决好，帮助解决应对老龄化的突出问题，把新时代爱老惠老的阳光雨露散播到每一个老年人的头上，真正让老百姓实现老有所养、老有所依。
