作者 ：甄炳亮 民政部社会福利中心党委书记
十三五时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，是应对人口老龄化的重要窗口期，也是加快构建、全面推进养老服务体系建设可持续发展的战略机遇期。今年5月，中央政治局就中国人口老龄化形势和对策举行了第32次集体学习，习近平总书记发表重要讲话。2015年10月，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志就加强应对老龄工作做出重要批示指示。党的十八届五中全会明确要求“积极开展应对人口老龄化行动”。国民经济和社会发展十三五规划纲要明确提出要“构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系。”
我们需要在十二五时期取得成绩的基础上，深入学习中央领导指示精神，学习国民经济和社会发展十三五规划，主动适应经济发展新常态，抓住当前政府和社会高度重视老龄化问题的有利时机，以问题为导向，进一步调整完善政策，突出重点，聚集难点，制定方向对、见效快的重大政策，加快建立起与人口老龄化需要相适应、与经济社会发展水平相协调的养老服务体系。从政府的角色和职能角度看，十三五期间应该突出抓好以下工作。
(一)建机制
即根据习近平总书记要求，建立完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成养老服务工作大格局。
积极应对人口老龄化，解决庞大老年人养老服务需求问题，是一个涉及部门众多的问题，需要多部门合作协调进行。目前，养老服务行业，特别是现有的中小型养老机构和农村敬老院，存在的最大问题，就是受到有关部门依据各自规定办法，相互设置前提条件和高门槛，使他们无法拿到许可办法要求的各种证件，进而无法合法地开展养老服务，无法享受相关优惠政策和资金支持。而有关部门又没有鼓励发展养老服务的职责，但是都有权力根据各自规定限制阻止养老服务的发展。所以，十二五时期，虽然出台了许多政策，但是并没有在各有关部门中形成支持发展养老服务业的合力，这是目前发展养老服务业面临的最大体质机制障碍。十三五期间，如果不能解决这个前提条件，加快养老服务业发展仍然困难丛丛。所以一定要坚决贯彻习近平总书记今年5月27日重要讲话精神，建立党委领导、政府负责、有关部门参与的养老服务业领导协调机制，聚各部门之力，积极研究中国养老服务业发展面临的问题和困难，寻求政策合力，真正鼓励社会力量和民间资本投身养老服务业。
（二）保基本
即保证提供基本养老服务。其核心要义有三：一是明确政府保基本的对象条件。既然是基本养老服务，其核心概念就是基本服务保障而不是经济保障，所以应该是以失能失智老年人为对象。二是要明确提供基本养老服务的内容。即《老年人权益保障法》中提到的“生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰籍、心理咨询等多种形式的服务”。三是要明确提供养老服务保障的方式方法。应该是服务主体多元化，主要以调动社会力量和民间资本积极性为主。为了做好保基本养老服务，需要开展以下工作：
首先，要筛选出失能失智老年人。要制定民政、卫生、社保、财政等部门认可的、以衡量老年人生活自理能力为目标的老年人能力评估标准和服务需求标准，培训评估人员，建立失能失智老年人数据库，开发老年人能力评估和服务提供信息管理平台。为向失能失智老年人提供精准基本养老服务打下基础。
其次，要想方设法提供养老设施，特别是社区嵌入式中小型养老设施。要按照人口结构比例特别是失能失智老年人数量和发展趋势，分区分级制定养老服务设施规划并进行落实。养老机构成本的大头和工作的难题是服务设施的建设，设施建设面临着用地难、融资难、投入大、周期长等困难。所以，各地国土资源和规划、建设等部门应该联合民政、卫生等部门根据当地人口状况特别是失能失智人员现状和发展趋势，制定分区分级的养老服务设施规划并组织实施，尤其要规划建设社区化、小型化、专业化的长期照护服务设施。对于老旧小区，要想方设法，腾出房屋用于养老。建成后的养老服务设施一定要通过一定程序和条件，选择品牌化、连锁化的专业养老服务机构运营。
第三，要采取多种方式向失能失智老年人提供基本服务。基本养老服务的提供主体、方式应该多种多样。绝对不是只有政府建福利机构这一条路，这甚至不应该是最主要和必需的道路（许多地方打着为“三无对象”、“五保户”等传统民政对象提供服务的旗号建养老机构，实际上入住的“三无对象”“五保户”连5%都不到，从而造成和民办养老机构不公平竞争的现象）。政府提供养老服务的方式应该包括政府向养老机构购买床位、政府发服务补贴由服务对象自己选择养老服务机构和政府直接提供养老机构等多种方式。从养老机构举办主体来看，应该是有公办的事业单位、民办的非营利机构和民办营利机构，并且是以后两者为主体。
（三）兜底线
即政府要探索建立长期照护服务的资金保障制度。这里有两个问题需要解决。一个是为现有老年人享受基本养老服务提供经济保障。目前全国城镇职工社会养老保险金月平均也就2000多元，农村老年农民的农居保更是少得可怜，每月只有不足100元。如何解决经济困难失能失智老年人的养老服务资金不足问题是中国养老服务业今后发展面临的重大瓶颈问题。对经济困难的失能失智老年人，应该以今年2月下发的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》为依据和基础，根据老年人不同经济条件和身份特征，制定不同层次失能失智老年人基本养老服务资金补贴政策，如对三无对象、五保户、优抚对象、低保对象、失独家庭老年人、高龄空巢对象等实行不同的政府补贴标准，并且根据经济发展水平和物价变动情况进行动态调整。
特别需要强调的是，在经济发展新常态的现阶段，中国还不具备为所有老年人提供老年津贴或养老服务补贴的条件，资金补贴应该是雪中送炭，而不是锦上添花。从保基本角度看，应该为所有失能失智老年人提供基本服务，保证其失能后能得到基本养老服务；从兜底线角度看，只能为经济困难老年人提供不同层次的养老服务补贴。
另一个是积极探索建立包括所有人员在内的长期照护资金保障制度。这里面有三个路径需要研究探索，一是保持目前现状，即政府对经济困难的失能失智老年人进行雪中送炭；二是政府设置长期照护保险并纳入社会保险统一管理；三是政府鼓励商业保险公司开发多种多样的商业养老服务保险，同时通过减免税等政策鼓励人们购买商业养老服务保险。当然，三个路径里面每个都还有若干问题需要探索，如政府建立长期照护保险对就业单位和劳动力的税赋负担过重问题，科目是包涵在医疗保险里面，还是单独建立问题等，都需要借鉴国际社会养老服务发达国家和地区的经验和教训，结合中国人口结构发展趋势认真研究。
（四）促公平
政府在提供基本养老服务保障的同时，还要制定政策推动社会力量和民间资本发展养老服务业，要通过政策引导和必要的资金支持，推动全社会养老服务业发展。如何调动社会力量和民间资本实现这个目标，目前国家层面有利用PPP方式发展健康养老产业的政策，有发展养老债券的政策，有发展智慧养老的政策，一些地方也制定了发展养老产业园区的政策。但是目前存在的主要问题，一是养老服务业的内涵外延问题，二是政策繁多难落地问题，三是不同所有制、不同营利性质养老机构税费优惠和补贴政策不公平问题，四是政府相关部门限制性规定阻碍发展问题。
所以，把养老服务作为产业促进发展，还要解决如下问题：一是进一步明确概念和主管部门问题。《国务院关于加快发展养老服务业的意见》（2013年国发35号文件）在提到2020年发展目标时明确提出“产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。”可以看出，作为产业的养老服务业的内涵外延要比养老服务大得多，实际上应该叫“老年服务业”或老龄产业，因为涉及到老年体育、文化、旅游、金融等，不能叫养老体育、文化、旅游、金融等，所以其主管部门也不应该是主管养老的民政部门，目前是“小马拉大车”，民政部门力不从心。
二是提供公平竞争的政策环境。发展不同业态、不同内容的老年服务业是社会主体和民间资本的事，但是政府要发挥政策引导和资金扶持的作用，目前的政策都把养老机构引到民办非企业的路上了，非常不利于民间资本的进入，更不利于范围广泛的老年服务业的发展。
三是要真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。十二五期间主要还是财政资金和彩票公益金在发挥主导作用。所以还要通过政策引导，发挥市场机制对资源配置的作用。总体来讲，促进老年服务业或老龄产业全面发展，还是一篇没有完全破题的大文章，还需要多方研究探索。
（五）强监管
即加强养老机构的许可、监管和服务。《老年人权益保障法》第四十四条提出“县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督”。对养老机构监管从时间维度看，需要进行事前（许可）、事中（日常管理）和事后（停业和关闭）管理，从空间维度看，包括养老机构人员管理、消防安全、食品卫生、服务质量、财务资产、老人权益等方方面面，涉及到政府相关职能部门。目前养老机构存在的监管难的问题，反映了政府职能部门无论从时间上，还是从空间上对养老机构的管理服务都不到位。
从时间上讲，在事前加强养老机构许可方面，目前首要任务是根据实践中地方民政部门和养老机构的呼吁，修改完善现行的《养老机构许可办法》，协调有关部门修改相关办法规定，解决养老机构在办理法人登记、土地申请、消防合格等方面存在的互为前置条件、相互打架和门槛过高的问题；在事中加强养老机构日常管理方面，要制定完善相关办法和标准，建立监管队伍，加强过程管理；在事后管理方面，要根据法律赋予的权力，联合相关部门制定停业和关闭的具体程序和要求，对无照无证机构依法依规管理。
从空间上讲，要通过养老服务领导小组等机制，或制定《养老机构条例》进一步明确各相关部门职责。同时，制定办法，充分发挥行业组织、市场机制、社会媒体、老年人及其家属等多元主体的监督作用。
（六）重基础
针对养老服务行业特殊性需要，借鉴国内外做法，政府有关部门应加强以下工作。一是加强养老服务人才队伍建设。特别是建立养老护理人才使用和激励机制，如政府出资开展培训和技能鉴定，提供特岗津贴，对提供基本养老服务的机构设置公益岗位，对养老护理员给予社会保险补贴等多种方式予以支持。二是加强养老服务标准化建设。三是加强养老服务信息化建设。列支经费对老年人进行失能失智情况筛查，建立失能失智老年人数据库和需求与服务信息平台。四是研究如何加强中西部和广大农村老年人养老服务体系建设。
总之，政府及有关职能部门是养老服务和老年服务业发展框架和路径的设计者、引领者、推动者，十三五乃至今后中国养老服务和老年服务业能否走上方向正确、发挥投资小见效显著并基本满足各层次各类老年人的需要，关键取决于政府承担的职责和法律政策的到位情况，该到位的一定要到位，不该越位的一定要抽身回来。个人认为，衡量中国养老服务发展的程度和是否满足社会的需要有两个指标，一是从老年人及其家庭角度看，要通过政策法律、设施规划、资金保障等为有养老服务需求的老人及其家庭提供基本养老服务保障，使家庭一旦有老年人失能失智，知道找哪个部门登记，无论是通过居家、社区还是通过机构，能够解决基本养老服务问题，老年人及其家庭无养老的资金和服务的后顾之忧。二是从社会力量和民间资本角度看，想投资进入老年服务业时，各部门政策是同一支持方向的，优惠政策是公平的、明确的、能落地的，真正体现了建立的是公平开放的养老服务产业发展市场。（转载自中国社会报）
