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鲁全:“十四五”时期社会保障制度的战略定位与重点任务
发布时间:2021-03-29
   【摘要:“十四五”时期将全面开启我国社会主义现代化国家建设的新征程,作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度也需要在新时代有新的战略定位、建设原则和功能拓展。高质量发展应当成为“十四五”时期社会保障体系建设的基本目标,各主要社会保障项目也应当明确重点任务和改革举措。

    关键词:“十四五”规划;社会保障;战略定位;重点任务】

    五年规划是中国经济社会持续稳定发展的重要支撑,是中国共产党治国理政的一种重要方式。“十四五”时期是我国迈步走向第二个百年奋斗目标的起步期,未来的三十年是建设社会主义现代化强国的关键期。十九届五中全会对“十四五”规划和2035年远景目标提出了总体建议,指明了未来五年经济社会发展的总体方向。2021226日,在全国“两会”即将召开之际,中央政治局就社会保障主题进行了第二十八次集体学习,习近平总书记强调,要完善覆盖全民的社会保障体系,促进社会保障事业高质量发展、可持续发展,进一步为“十四五”时期的社会保障发展指明了方向。

    一、新时代社会保障制度需要新的战略定位党的十九大报告做出了国家发展进入新时代的战略判断。近期,习近平总书记系列重要讲话对新时代的内涵又做出了深刻的阐释,即国家发展进入了新阶段,要充分贯彻新发展理念,积极构建新发展格局,这是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的。对于社会保障,习近平总书记指出,“它是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障,是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排”。有鉴于此,在新的时代,社会保障这项重要制度需要有新的战略定位。

    1.新发展阶段要求社会保障树立新目标新发展阶段是对国家发展历史方位的描述,这是在对国内外环境做出基本判断、对当前经济社会发展面临的新问题做出深刻分析、对社会主义的历史发展进程和中国特色社会主义的发展阶段进行客观评估后做出的历史定位。新发展阶段的核心要义是国家从全面建成小康社会迈向建设社会主义现代化强国。如果说小康社会的主要评价标准是人民群众的物质文化生活水平,那么现代化强国的评价标准就应当是国家的凝聚力、创新力和竞争力,它强调的不仅是个体的生活质量,更强调国家整体的综合实力。上述转变对社会保障的要求就是从提高人民生活水平的工具性制度转变为增强国家凝聚力和国家认同,在全球范围内成为可以得到普遍认可的、国家治理体系优势的主要表现。在社会“原子化”的趋势下,社会保障是现代国家联结个体之间关系并进而实现国家认同的重要方式,总书记将其称为“治国安邦的大问题”。其建制逻辑和运行机制使其有可能实现从社会层面向国家层面的提升,而前提则是其从传统的以风险防范和化解为导向扩展为以有效实现国家治理、充分体现中国特色社会主义制度优势为目标。当前最迫切的任务就是要使之从地方分割走向国家统一的制度安排。

       2.新发展理念指导社会保障改革遵循新原则新发展理念是在新发展阶段实现新目标的根本遵循,是我国现代化建设的指导原则,回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念中,有多条都对社会保障制度建设有指导性的作用。具体而言,“创新”是改革与发展的基本策略,社会保障也需要守正创新。从历史发展的角度看,任何社会保障模式都是经济社会生产方式发展的结果,现有的社会保险制度建立在以稳定劳动关系为基本特征的工业化国家基础上。然而,当前的劳动力市场和就业方式正在发生重大变化,自雇佣、多重劳动关系、劳动关系与劳务关系的分离等趋势迫切要求传统的社会保险制度通过创新来应对。“协调”是系统观、统筹观的具体体现,总书记明确要求,社会保障改革要“系统集成、协同高效”。具体而言,首先应做好不同保障项目之间的协调,例如针对不同需求的老年人,统筹协调好养老金和养老服务之间的关系。其次应做好不同层次社会保障制度之间的协调,准确定位个人、家庭、政府、用人单位以及社会和市场的功能,实现责任分担与结构优化。最后,要做好不同改革措施之间的协调,例如,基本医疗保险制度在逐步取消个人账户的同时,要积极推进门诊统筹;养老保险制度在收入端大力推进降费的同时,也要尽快启动支出端的计发办法和待遇调整机制改革,发挥好改革措施的整体效应。“开放”从国家的角度讲是内部与外部的关系,开放的理念在社会保障领域应当体现为包容性和非排斥性,要从区域化、板块化甚至是户籍化的封闭系统转变为开放式的包容系统,其关键就是要实现参保和服务对象从户籍人口向常住人口的扩展。目前,我国是用多元制度安排来覆盖不同群体,板块之间仍然存在“缝隙”,尤其是非本地户籍的灵活就业人员,在很多地方尚无法实现工作地参保。因此,只有通过制度整合,提高制度的开放性、包容性和统一性,才能实现十四五规划建议中有关社会保障“公平统一”的新要求。“共享”理念对社会保障制度建设具有最直接的指导意义,社保制度也是实现全民共享经济发展成果的重要方式。不同社会保障项目实现共享的方式不同:社会救助是贫富群体之间的共享,社会保险是劳资之间、代际之间的共享,社会福利是不同群体之间、不同区域之间的共享等。根据共享的理念,一方面,要强调国民的社会保障权利,强调满足国民日益增长的社会保障需求,遵循社会保障互助共济的理念,淡化待遇与缴费之间的简单对应关系;但另一方面,也要强调共建共享,只有共同分担责任、共同应对风险,才能共享发展成果,要在提升福利水平的同时强调责任分担和义务履行,建立更加合理的责任分配机制。

       3.新发展格局要求社会保障发挥新功能党的十九届五中全会鲜明提出,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是对自主发展与对外开放辩证关系的新认识和新判断,而全面促进国内消费则是实现双循环发展格局的关键。新发展格局要求社会保障发挥新的功能,即在有效防范和化解风险,提升人民福祉的基础上,通过提高中低收入者的收入水平、缩小收入分配差距,稳定国民的安全预期以及与社会保障相关的养老服务、健康等产业的供给侧结构性改革,在供给和需求两端充分发挥提振国内消费市场的新功能。我国经济发展的历史实践证明,居民收入水平的提高是提振消费的前提,而对未来的预期才是决定边际消费倾向的关键。如果缺乏对重大风险的化解机制,则收入的增长无法有效转化成消费。在我国的经济社会发展进程中,每次社会保障体系的快速发展期都会对提振消费产生显著的拉动效应。除此之外,习近平总书记强调,自主创新是构建新发展格局的关键。自主创新和科技进步需要依靠人才,而福利则是人才流动中的关键因素。有鉴于此,我们需要彻底改变将社保简单视为劳动力成本的狭隘观念,而应当视其为吸引和留住人才的关键。当务之急是要彻底消除劳动者在跨行业、跨地区流动过程中的福利损失,鼓励创新型企业大力发展员工福利,从而实现从低劳工成本优势向高创新人才优势的转变。

    二、当前社会保障体系发展质量不高的具体表现根据上述“三新”对社会保障体系建设提出的新要求,“十四五”期间以及面向2035年的社会保障建设要牢牢抓住高质量这个关键词。进入21世纪以来,我国的社会保障体系迅速扩张,覆盖人群日益增多,实现了量的飞跃式发展,接下来,提升社会保障制度及其运行的质量则成为重要内容。当前,社会保障体系质量不高主要体现在发展不平衡、不充分上。

    具体包括以下五个方面:

      1.体系框架初步形成但制度短板仍然存在我国已基本建立起由社会救助、社会保险和社会福利共同构成的,与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障体系。其中,“8+1”的社会救助体系基本可以免除人民生活陷入绝境的危机,正在从解决绝对贫困向应对相对贫困转变;五项基本社会保险和一项正在试点中的长期护理保险有效应对了工业化背景下的收入风险,成为我国社会保障体系的核心组成部分;社会福利正在从面向特殊群体的补缺型制度向适度普惠型转变,成为防止社会排斥、实现经济成果共享的重要途径。但是,部分社会保障项目的水平仍然不高,人民群众的部分社会保障需求尚无法得到充分满足。例如,医疗保障制度仍然有较为严格的报销目录限制,中低收入家庭一旦产生灾害性的大病医疗支出,极易再次陷入生活困境;城乡居民的养老金绝对水平仍然较低,无法真正发挥维持其基本生活的功能。再例如,农村地区的养老服务制度尚未有全国统一的稳定性制度安排,面向城镇地区居家老人的高质量养老服务供给也严重缺乏;三岁以下儿童的公共托幼服务基本处于空白,以实现家庭—工作平衡为目标的家庭政策尚未提上议事日程;各项社会保险制度仍以传统的现金补偿为主,前期的预防性功能(如工伤预防、预防失业)和后期的长期支持性功能(如工伤康复、健康管理)仍发挥不足。

       2.社会保障总体水平提升较快但待遇差距仍然较大近些年来,随着社会经济发展水平的提高和财政对社会保障投入的不断加大,社会保障的总体水平不断提高。以职工养老保险为例,全国人均月养老金水平从2010年的1395元提高到了2019年的3333元,增长了2.39倍,与同期城镇就业人员平均工资涨幅基本保持一致。然而,不同群体之间的社会保障待遇却有拉大的趋势,甚至在某些领域产生了逆向收入再分配的效应。其一,城乡之间的社会保障待遇差别仍然较大。2019年城乡居民月人均养老金水平仅为161.9元,不足同期职工养老金水平的5%,而两者替代率的差距虽远小于绝对值的差距,但也在4倍左右。再以社会救助为例,2019年全国城市低保平均月标准为624元,农村低保则为444.6元;城市特困人员供养月人均标准为1045元,农村则为656元。其二,不同地区之间的社会保障待遇差别显著。由于大部分社会保障项目或者以地方财力为主要支撑,或者与个人缴费水平密切挂钩,且统筹层次不高,导致社会保障不仅没有平抑地区之间的经济发展差距,反而成为区域之间财力差别的重要表现。仍以城乡居民养老保险为例,2018年城乡居民基本养老金平均水平最低的是贵州,为每人每年1243元,最高是上海,为每人每年13804元。其三,由于多层次社会保障体系建设的结构性失衡导致群体之间的待遇差距依旧存在。2015年公职人员养老保险制度的结构性改革使得城镇职工与公职人员基本养老保险权益实现了均等化,但以财政为支撑的职业年金快速发展,以企业利润为支撑的企业年金则裹步不前,从而使得两个群体之间的养老金实际待遇差距仍然客观存在。

       3.参保人群范围不断扩张但参保质量仍然不高进入到新世纪后,我国的社会保障覆盖面不断扩张,并且切实提高了民众的获得感。统计数据显示,截至2020年底,全国基本养老保险参保人数达到9.99亿人,基本医疗保险参保人数达到13.6亿人。我国已经初步构建起了全世界覆盖人口最多的社会保障安全网。但是,参保质量仍然不高,具体表现在以下三个方面。其一,参保对象未能真正从户籍人口扩展到常住人口。根据现行制度安排,受雇劳动者都需要参加职工基本社会保险制度,但自雇劳动者只有拥有本地户籍才可在当地参加居民社会保险制度,大量非本地户籍的灵活就业人员只能在户籍所在地参保。针对此,迫切需要在整合多元制度的基础上,以在当地产生经济行为或常住(包括随迁老人)为标准,真正实现社会保障的去户籍化。其二,参保结构未能与城镇化水平相匹配。统计数据显示,2019年我国的城镇化率为60.6%,而同期职工养老保险参保缴费人数占基本养老保险总缴费人数的比例为45.6%,这意味着部分城镇劳动者并未参加职工制度而选择参加了居民制度。在城镇化的背景下,职工社会保险制度应当成为主体性制度。这就需要通过参数化的改革提升职工制度的吸引力,优化参保结构,确保参保者的福利水平。其三,缴费水平未能与个人收入水平相匹配。一方面,受到狭隘劳动力成本控制和名义缴费率虚高的影响,长期以来各项社会保险的缴费基数不实,再加上缴费责任分配结构失衡,社会保险资金来源中个人所占比例与初次收入分配结构有较大差距。另一方面,由于各项居民社会保险制度均采取定额缴费而非定比例缴费的方式,导致实际缴费负担随收入增长而呈现下降趋势,个人缴费水平无法随收入的增长而增长。

       4.部分领域取得实质性进展但关键领域尚未取得突破性成就“十三五”期间,我国主要社会保障项目均取得不同程度的改革进展,但仍缺乏在重大领域的突破性成就。社会救助为脱贫攻坚取得决定性胜利发挥了兜底性的作用,但社会救助对象的瞄准与动态管理机制仍待完善,社会救助资源仍分散在不同职能部门。养老保险制度在筹资端的降费举措帮助企业有效应对了中美贸易战、新冠肺炎疫情等非传统性风险的挑战,为真正实现费率全国统一奠定了基础,但全国统筹仍未取得实质性进展,待遇调整仍然缺乏科学合理的长效机制。医疗保障制度在给付端大力推进带量采购、支付方式改革和基金监管等强力措施,但在缴费端的责任分配机制依然失衡,在健康中国大战略下的三医联动关系仍未理顺。养老服务的社会关注度不断提升,在理念上基本实现了从重机构向重居家和社区的正确转向,但是,无论是机构、社区、居家三种养老方式的融合,还是医养、康养之间的结合,都尚未形成成熟可推广的模式,高质量养老服务供给不足的状况未得到根本性缓解。

       5.管理体制得以重塑但经办服务流程仍需优化2018年国家机构改革使得社会保障管理体制得以重塑,然而,中央政府层级部门之间分工的细化与基层社会保障经办服务一体化之间的矛盾也随之凸显。从横向关系上看,原本集中于一个部门的社会保险登记参保和缴费业务,现在分散在税务、人社和医保部门,这迫切需要建立不同部门之间的协作机制,优化各项社会保障业务的经办流程。从纵向关系上看,按照官僚科层制的原则,新成立的政府职能部门也需要建立一整套自上而下的体系,而各项社会保险制度都迫切需要提升统筹层次,由此导致不同层级政府中不同社会保障职能部门的功能与定位问题亟待解决。从管理与经办的关系上看,医疗保障由于覆盖人群最多、涉及周期最长,应当在社会保险经办服务中承担主要角色。但由于医疗保障行政部门成立不久,大部门地方尚缺乏专门的经办机构,是按照行政管理部门的分工建立相对独立的经办机制,还是突破行政部门分工的界限,整合现有的经办机制,在基层组建面向各类民生事务的综合性一站式服务平台,成为十四五期间社会保障经办服务设计的战略选择。

    三、“十四五”期间主要社会保障领域改革的重点任务1.社会救助领域改革的重点任务   

    社会救助制度是面向贫困群体的基本社会保障项目,是免除人们生存危机、兜牢民生底线的关键。十四五期间社会救助领域需要优先推进的改革重点包括以下三个方面。其一,按照相对贫困的标准明确新时代社会救助的对象。在脱贫攻坚取得全面胜利后,社会救助的对象也需要从绝对贫困人口转变为相对贫困人口,要在建立最低生活保障标准待遇调整机制的基础上,逐步推广低收入线和低收入人群的瞄准机制,并在此基础上,将专项救助的享受条件从低保身份转变为低收入标准。在防止返贫的同时,让更多具有专项支出压力的人民群众可以享受到相关制度。其二,按照自立与发展的要求拓展社会救助的内容。“十四五”期间,社会救助的定位要化被动为主动,从消极走向积极,从维持困难群众最低生活逐步转变为支持其自立与发展。有必要进一步强化教育救助和就业救助,同时适度拓展社会救助服务项目,鼓励和支持被救助对象提升就业技能,并通过参与劳动实现自立。其三,进一步整合社会救助的资源,提高制度统一性与资源分配效率。目前,社会救助资源仍然存在部门之间的分割,各专项救助分别由不同的职能部门进行管理,社会救助体系的综合效益和资源配置效率受到影响。“十四五”时期,可以在部分地区按照“最多跑一次”的改革思路,建立基层整合式的社会救助平台,将后台的多部门协同与前台的一站式服务相结合,提高社会救助资源的分配效率。

      2.养老保险领域改革的重点任务“十四五”期间,我国的人口老龄化将持续加速推进,养老保险制度改革面临最后的窗口期。在养老保险领域需要优先推进的政策重点主要包括以下四个方面。其一,多层次养老金体系建设应当取得实质性成效。目前,补充层次养老金体系建设阻力并非是政策支持不足,而是第二层次的机构保障定位不清,第三层次的市场化保障竞争不足。企业年金、职业年金等第二层次的养老金应当定位为职业福利,使之成为用人单位吸引、留住人才的关键举措;市场化的商业养老保险则要真正按照市场化的规律和竞争原则,创新商业养老保险产品,准确瞄准需求对象。其二,职工基本养老保险全国统筹刻不容缓。“十四五”规划建议稿中对全国统筹的要求没有任何的时间状语和修饰词,传达了不容置疑的坚定态度。要在加快制定全国统筹方案的同时,禁止部分具有大量结余基金的地方政府采取非正常方式消耗基金的行为。其三,优化养老保险参保结构与参保质量。要提升职工养老保险参保人数的比例,使之与当地的城镇化率相匹配;要与社会保险费征收体制改革相协调,在逐步做实缴费基数、提高遵缴率的基础上,研究进一步降低费率的方案;将城乡居民定额缴费转变为定比例缴费,鼓励将基础养老金水平与缴费年限和缴费金额适度挂钩,不断提高城乡居民的养老金水平,缩小群体之间的养老金待遇差距。其四,尽快建立与老年人基本生活支出相挂钩的基础养老金调整机制。目前,职工养老金待遇调整较为频繁,调整幅度较大;而居民养老金待遇的正常调整机制尚未建立。因此,有必要建立城乡居民统一的,与老年人必要生活品价格指数相挂钩的调整机制,实现维持老年人基本生活与基金长期可持续的双重目标。

       3.医疗保障领域改革的重点任务“十三五”期间,尤其是2018年国家医疗保障局成立以来,我国的医疗保障制度实现了跨越式的大发展。面向“十四五”,应当努力实现中国特色医疗保障制度体系的定型。以此为目标,可以优先推进的政策重点主要包括以下四个方面。其一,通过建立整合的基本医疗保障制度,真正实现高质量全民参保。目前,绝大部分统筹地区仍然处于三保并行或两保并行的阶段,即使建立了整合式一元化的基本医疗保障制度,也未真正突破户籍的限制,实现常住地参保。因此,“十四五”时期,要以制度整合为抓手,积极推动在市域层面建立面向所有常住人口的一元化基本医疗保障制度,将非本地户籍的劳动者、随迁老人等悉数纳入并承担缴费义务,真正发挥医疗保障的互助共济功能。其二,进一步优化医疗保险制度结构与筹资结构。在加快推动职工基本医疗保险门诊统筹的同时,通过尽快扩大门诊特病、慢病的范围,进一步降低参保群众慢性病的疾病经济负担。同时,要积极研究医疗保险个人账户存量资金的使用办法。在逐步淡化并最终取消个人账户的基础上,要进一步强化个人的缴费责任,并在提高劳动者整体收入水平的基础上,逐步实现缴费责任的劳资平担。其三,逐步实现医疗保险支付的战略转型。医疗保险基金支付要从以控费为主要目标的“以收定支”转变为以满足人民群众合理医疗卫生服务需求为主要目标的“以支定收”;医疗保险与医疗卫生服务之间要从战略购买者转变为战略合作者,共同推进健康中国的建设。其四,建立法人化的医疗保障经办服务体系。由于医疗保障的法定参保人数最多且覆盖全生命周期,因此有基础和有必要成为各项社会保险经办业务的主体。在现有的管理体制和已有的社会保险经办服务体系下,应当在统筹地区根据参保人口的分布,突破职责同构的科层制制约,建立独立法人化的医疗保障经办机构,使之承担法定的权力与义务。在基层,应当建立综合性、一体化、面向所有参保群众的民生事务综合大厅。同时,以信息化为抓手,逐步建立以医疗保障为核心的民生综合业务经办新机制。


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